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加强代表履职监督 推动县乡人大工作与时俱进
作者:新罗区人大常委会课题组要闻来源:本站原创点击数:2848更新时间:2016-10-26

   党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央对坚持和完善人民代表大会制度提出了一系列新思想、新论断,特别是中共中央关于加强县乡人大工作和建设的规定精神,是指导今后一个时期县乡人大工作的纲领性文件。人大代表是国家权力机关的组成人员,推动县乡人大工作与时俱进、完善发展,很大程度上取决于人大代表作用的有效发挥,而加强对代表履职监督,规范履职行为,既能充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用,又适应新时期中央对县乡人大工作的新要求。本文以新罗区人大实践经验为例,对新形势下如何加强对代表履职的监督和制约,推动代表发挥主体作用,不断开创县乡人大工作崭新局面进行粗浅探讨。

 

实践意义: “四个解决、四个有利于”

 

代表法规定,对人大代表实施监督的主体是原选区选民和原选举单位。近年来,区人大积极探索实践,通过强服务、搭平台、建机制、创载体等举措,积极为选民监督代表创造条件,营造氛围,推动人大创新发展,取得了一定成效。

1.述职评议,解决履职监督途径问题

2006年以来,区人大积极探索通过完善代表述职评议制度来实施对代表的监督和制约,并成为选民监督代表的主要方式。述职评议活动采取示范带动、总结推广、统筹推进的做法。在区十四届人大代表述职经验的基础上,通过不断规范述职评议制度的内容、方式、整改和结果公开等各个环节,为选民监督代表创造条件。述职制度规定人大代表自当选一年后,每年安排25%30%的代表向原选区选民述职,将每年的6月份和11月份分别确定为“区级领导代表述职月”和“代表述职月”;述职评议按“称职、基本称职、不称职”三个等次进行综合测评,并结合开展评议活动“回头看”和代表履职考核等,推动代表自觉接受选民监督。2006年以来全区共有563名区代表、1841名镇代表进行了述职(详见表1)。

1 :新罗区区、镇人大代表述职情况

届别

十四届

十五届

十六届

级别

(区、镇代表)

代表人数

208

820

208

825

215

829

述职人数

175

500

180

636

208

705

占比

84%

60%

86%

77%

96%

85%

2.搭台唱戏,解决履职监督抓手问题 

代表离开了与选民的联系,就无从可谈选民的监督。区人大通过不断培育载体(详见表2),细化、量化载体活动内容、时间和要求等,做到年度有计划、活动有内容、年终有考核,不断给代表“压担子、出题目、交任务”,推动代表密切联系选民,为选民监督代表提供有力抓手。

 

表2:区人大2013年以来载体建设情况

 

载体建设时间

载体名称

活动要求

2013427区十六届人大常委会第十次会议通过

“选区三我”,即选区大事我知道、选区民意我了解、选区发展我过问。

 

主题活动以“四个一”(一条建议、一次调研、一次走访、一件实事)为抓手,推动代表密切联系群众,接受选民监督。

2013427区十六届人大常委会第十次会议通过

 

在全区20个镇街人大开展“人大代表工作室” 创建活动。

 

通过实施代表接待选民制度、公开代表个人和履职信息制度等,推动代表工作室成为选民监督代表的主平台。

 

20147

 

开展“访民情、问良策、督建议、办实事”活动

 

以代表建议跟踪督办为抓手,搭建代表群众“连心桥”,在推动代表发挥作用的同时为选民监督代表提供条件。

2015813区十六届人大常委会第三十二次会议通过

开展“深化五个一,争做五表率”活动

 

活动以参加一次学习培训、一次代表活动、提出一条建议、完成一次选区述职、办好一件实事为抓手,推动代表争做科学发展、为民代言、构建和谐、践行四责、遵纪守法的表率,推进代表工作公开化、透明化。

 

3.加强宣传,解决履职监督氛围问题

充分利用广播、电视、网络等宣传媒体,加大对人民代表大会制度、人大工作和相关法律法规的宣传力度,提高全社会人大意识、民主法治意识。在龙岩电视台、新罗TV等媒体开辟“人大代表话发展”、“代表风采”等专题节目,在新罗人大网开设代表信息公开平台,突出对代表议政履职事迹的宣传,让选民和社会公众更加了解代表履职情况,营造支持与监督并举的良好社会氛围。

4.建章立制,解决履职监督实效问题

积极探索对代表履职的监督和制约机制,先后制定出台《代表工作室制度》、《代表接待、联系选民制度》、《代表述职制度》、公民旁听人大常委会制度和群众参与听证会等机制。同时,强化对代表履职的考核评比,通过开展乡镇人大目标管理考核,建立评选先进人大代表、优秀代表建议等激励机制,促使代表履职有动力、有压力,推动代表主动密切联系群众,接受监督。

通过调查表明,加强对代表履职的监督和制约至少有以下几个方面的重要意义:

1.有利于增强代表综合素质。人大代表依法执行代表职务是一种公权的行使,从历史和现实经验来看,公权的行使必须接受监督,否则容易出现问题乃至腐败。监督对于积极履职的代表,能促使他们更好地行使职权;对于缺乏代表意识的代表,能够鞭策和激励他们加强学习,弥补不足,不断提高;对于履职不力、道德品质低下、违法违纪的代表,能够督促他们改进作风、改邪归正,提高素质。

2.有利于提高人大工作水平。人大工作的活力在代表、动力在代表、潜力在代表。代表述职评议制度、代表履职考核等监督机制无疑对促进代表积极履职、发挥作用产生一定的震慑作用,能有效杜绝“名誉代表”和“问题代表”的产生,充分发挥基层人大职能作用。

3.有利于密切代表同人民群众联系。代表活动室等载体、平台建设和代表述职评议制度,拓宽代表联系群众的方式和渠道,架起代表与选民之间的“连心桥”,对于畅通群众诉求,实现群众意愿,激发选民参政议政热情,保证代表发挥好桥梁纽带作用,密切代表同群众联系意义重大。

4.有利于推进基层民主政治建设。建立代表履职档案,公开代表履职信息和述职评议等机制是保障选民知情权、参与权、表达权、监督权的重要途径,既能够督促代表忠实地代表人民利益和意志,依法行使国家权力,又能够使选民更加具体、全面了解人大制度和人大工作,这对于增强全社会的民主意识、人大意识、法治意识,加快推动基层民主政治建设起到积极作用。

存在问题:“四个不够”

 

虽然近年来县乡人大在代表履职监督工作方面进行了一些有益的探索和实践,但受思想认识、工作方式、工作机制以及自身能力等因素的影响,代表的履职监督与基层民主法治建设和人民群众的期盼还存在一定的差距。主要表现在以下几个方面。

1.监督主体不清。从法理上看,监督代表的主体是选民,但在实践操作上,往往存在主体混淆的现象。如,在开展代表履职考核评价和代表述职评议等活动时,县级人大常委会和乡镇人大主席团本应承担组织者和管理者的职能,由于在操作上存在一定难度,为“简化程序”,代表述职评议参会的选民往往由组织者指定,未经选民民主推荐产生;评议常常由组织者代替选民开展;对直接选举的人大代表进行履职考核评价时,往往由主任会议通过对代表有普遍约束力的考核评价制度,履职考核评价大会由部分选民代表参加或直接由组织者代替评价,广泛性不足,主体不清,造成选民的监督权利被架空。

2.监督意识不强。一些县乡人大对加强代表的监督和制约在认识和实践上还有待深化。代表工作更多考虑的是支持、配合和服务,忽视代表应接受选民监督,缺少对代表履职监督工作的重视、组织和指导;或认为监督代表的权利是原选区选民,存在“和为贵”和“事不关己”的思想。选民方面,普遍存在监督意识薄弱,一些选民对人大制度和人大工作不熟悉,不知道如何行使监督权,即使懂得监督,要花时间和精力,怕得罪人,积极性不高。人大代表方面,部分人大代表往往把代表身份看成是一种待遇,一项荣誉,意识不到自身承担的职责,平时不主动联系群众,对选民诉求置之不理,对选民的监督表面乐于接受,可内心不情不愿,甚至存在抵触情绪。代表述职报告侧重于介绍本职工作,只说优点不说缺点,文过饰非脱离实际,使选民无法真实了解代表履职情况,基本上处于无监督状态。

3.监督抓手不实。针对人大代表和原选区选民之间的联系制度不够健全,为避免闭会期间代表活动处于“自由放任”、“干好干坏都一样”的现象,各地人大不断加强履职载体和平台建设,为选民监督代表创造条件。但由于缺乏统一的规范和标准在操作上可谓是“八仙过海,各显神通”,实效不佳代表述职评议从宣传发动、述职评议到整改反馈的全过程缺乏一个科学、规范的考核评价机制,“轰轰烈烈启动,马马虎虎收场”;代表履职考核往往程序过简,走过场,忽视质量。

4.监督机制不全。在基层人大工作过程中不难发现,对代表履职监督在方式、内容和程序等方面都有许多值得研究和探讨的问题,真正意义上有效的监督还缺少经验、做法和完善的机制。法律对加强人大代表的监督仅仅是一些原则性、笼统化的规定,对“如何监督、监督程序和结果运用等问题,缺乏硬性规定和可操作性。代表法对于代表辞职、罢免和闭会期间代表不履行职责等机制的规定较为原则化;选举法对罢免的条件、流程、启动机制等规定也不够明确,造成选民手中的监督“利器”发挥不了作用。例如,人民网北京2010年8月20日报道,8月17日杭州市下城区市民向区人大常委会办公室递交了一份有64人联名的公民申请书,要求罢免下城区人大代表赵之毅。由于罢免申请提出者非原选区选民,且联合署名的64人达不到“原选区选民应达到50人”的要求,故该罢免不成立被驳回。类似要求罢免人大代表未果的案例屡见报端。为此,完善代表监督、制约机制是个不容忽视的问题。

 

对策:“四个三”并举推动履职监督“四个化”

 

搞好人大代表接受选民监督工作是新形势下加强县乡人大自身建设的需要。我们要高度重视,积极探索代表履职监督的新形式、新途径、新内容,努力构建常态化、具体化、灵活化、规范化的履职监督新模式,推动县乡人大工作新发展。

一、三个跟进,监督管理常态化

1.认识跟进,为履职监督“排障”。马克思当年谈到巴黎公社时说:“代表必须严格遵守选民的确切训令,并且随时可以撤换。”宪法、地方组织法、选举法、代表法都对代表接受监督作出规定。从法律设计来看,直接选举产生的代表由原选区选民进行监督,间接选举产生的代表由原选举单位进行监督。因此,对代表履职进行监督既是法律要求,也是现实需要县级人大常委会、乡镇人大主席团作为人民代表大会会议期间的主持机构,闭会期间的“事务工作机构”,是同级人大代表履职监督的组织者、管理者,要切实转变思想观念,完善机制和措施,加强对选民监督代表工作的精心组织、认真指导、热情服务,在推动代表履职尽责的同时,保证代表在选民的有效监督下发挥好主体作用。

     2.机制跟进,为履职监督“护航”。相关法律法规要进一步明确监督代表的形式、手段、程序等,从根本上解决“由谁组织、如何监督、监督结果如何运用”等问题。对代表罢免的条件、启动机制、罢免流程以及代表联系群众等法律法规应进一步具体化、程序化,提高操作性。如,代表联系群众可规定代表每年应联系原选举单位和选民几次以上,规定代表活动周或代表活动月,要求代表所在单位大力支持;条件成熟的地方还可以制定和完善代表述职评议制度等相应的地方性法规,为代表履职监督提供法治支撑。

3.素质跟进,为履职监督“开路”。提高代表的政治素质、履职能力是实施代表履职监督的前提和基础。要通过加强对代表履职培训教育,提高代表为民意识、责任意识,充分认识人大代表是国家权利机关的组成人员,离开选民的监督,代表权利就会失去根基,与法律和人民群众的利益相悖,从而自觉、主动接受监督。大力普及宪法、法律和人大制度、人大工作有关知识,多举措提高全社会人大意识和民主意识,消除选民与代表仅仅是选举与被选举的错误观念,引导选民珍惜民主权利,提高监督意识和监督能力,推动履职监督成为一种常态。

二、三个强化,监督内容具体化

代表法虽然没有对代表接受监督的内容作专门的具体规定,但实际上,监督的内容是非常明确的,即凡是为代表法所规定的,代表的各项法定职务的行使情况和各项法定义务的履行情况,都属于选民和原选举单位对代表监督的内容。如何进行操作?笔者认为,代表的履职监督应包括代表的政治素质、履职情况、履职能力、群众意识等。为防止“一刀切”,可按兼职代表、专职代表进行分类或根据代表所处工作岗位的不同来设置具体工作职责开展监督。一是强化会议期间监督。对代表在参加人大会期间的出勤情况,提出议案、建议、批评和意见以及审议各项工作报告情况。二是强化闭会期间监督。包括代表参加本级人大常委会组织的学习培训、调研、视察、执法检查等各项活动;保持与原选举单位和选民的联系,及时反映群众的意见和要求,在生产、工作和社会生活中发挥模范作用等。三是强化日常生活监督。把对代表的履职监督延伸到对代表生活作风、道德品质以及文明礼仪、遵纪守法等情况的全面监督,使代表履职有章可循,监督有据可依。

三、三个结合,监督形式灵活化

1.选民监督与其他监督相结合。人大代表除了受原选区选民和原选举单位的监督外,作为国家权力机关组成人员,要自觉接受新闻舆论媒体和社会各界团体的监督;作为公民,要自觉接受国家法律法律的监督;作为党员,要接受党纪党规的监督;作为国家行政机关工作人员,要接受行政监督。在实践中,如果建立多管齐下的监督机制,形成以选民监督为主,其它监督方式密切配合的格局,将会收到事半功倍的效果。在法律允许的范围内,要充分利用各种宣传媒介公开代表个人信息和履职情况,充分发挥好媒体和社会舆论的宣传、引导和监督作用,增强代表履职责任感和使命感,只有这样,人大代表才能真实地代表人民的利益和意志,切实发挥代表作用。

2.日常考核与年度考核相结合。实践证明,强化对代表履职考核是监督代表的一种有效形式。在操作上可采取日常考核和年度考核相结合的做法,以“跳起来摘桃子”的定位要求来设置考核项目,解决好“考什么”、“怎么考”的问题。日常考核实行“履职登记簿”形式,年初给每位代表发放履职登记簿,履职登记簿按考评内容进行量化设计,由代表在每次参加履职活动后自行填写、保存并定期向选民公开;或采取“积分公示制”形式,将代表日常履职情况根据法定性、重要程度进行量化积分,建立“积分档案”并定期公示,为选民监督代表提供更为直观的依据。年度考核在每年年末或者次年年初进行,综合运用查阅资料、实地走访、选民评议、代表所在单位评价等方式,结合日常考核结果和代表述职评议情况确定代表的年度考核等次,并作为代表评先评优、换届时提名、暂时停止执行代表职务、辞职、罢免、终止代表资格的重要依据。

3.代表活动与载体抓手相结合。代表在闭会期间的活动是代表履职的重要方面。要结合日常代表活动建立一套完整的选民监督代表制度,给代表设定履职目标和要求,激励和鞭策代表依法积极履职,达到“搭台唱戏助联系,培育载体添动力,履职监督增效力”的效果。操作上,可建立代表活动室、代表联络站、代表之家等平台,辅以开展形式多样、内容丰富的载体创建活动,完善载体保障和激励机制,推动载体建设真正成为选民监督代表的平台和靶子。此外,还可以通过建立代表履职目标承诺制度或宣誓制度这一载体,让代表亮身份、亮职责、亮行动、亮服务,从而推动代表勤履职、践承诺,接受选民监督。

四、三个配套,监督机制规范化

1.配套完善约束和激励机制。进一步完善代表约束和激励机制是履职监督取得实效的有力补充。一是建立代表履职档案制度。对代表参加人大会议情况,闭会期间学习培训、履职活动情况、密切联系选民、履行社会责任和遵纪守法等进行登记建档,或建立电子化档案信息平台,为选民监督代表提供便利。二是建立履职公开制度。履职公开是保障选民知情权的有效手段,通过印发代表联系卡,在代表工作室、各代表小组活动室、村居委会等设立代表公示牌、履职公开栏,以及利用各种宣传媒介公开代表履职情况;完善人民群众旁听人民代表大会会议或人大常委会会议制度,积极为选民的监督搭建桥梁纽带。三是建立考核约束机制。对代表履职情况定期开展评先评优和批评、劝诫代表不作为等考核评比活动,形成差异化的考核评价机制,表彰先进,鞭策后进。

2.配套完善述职评议机制。人大代表述职制度是一种较为成熟的监督代表履职的有效形式,要积极探索实践,使之规范化、常态化。述职制度的设计要强化选民的全过程参与,发挥好各个阶段的主动参与和监督作用。述职内容要充分体现代表学习、履职情况,实事求是,不能脱离实际;述职评议的选民代表应由选民推荐产生,且综合素质要好,充分体现广泛性;评议在口头评议和投票测评方式的基础上,可设立评议意见箱、走访选民和网络媒介收集评议意见,或在评议期间采取询问的程序,由选民现场询问,有助于测评本身发挥监督作用;整改阶段要引导代表正确对待选民的评议意见,分析原因,制定切实可行的整改方案,适时向选民通报整改落实情况。对于间接选举的代表,可采取书面形式向人民代表大会