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关于上下联动监督的实践与思考
作者:区人大常委会研究室课题组要闻来源:本站原创点击数:37更新时间:2017-09-12
 

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。能否创新监督形式,卓有成效地运用好监督权,是整个大工作的生命线。上下联动监督作为一种鲜活的工作方式方法,是近年来地方人大常委会工作机制创新的重要成果之一。与传统惯性做法相比,上下联动监督具有主体多级化、代表参与层次化、活动形式和手段法治化等共性特征,是推动和实现人大工作互动、互补、互促的有效方式。近年来,新罗区人大常委会就如何开展上下联动监督,形成工作合力,共同发挥作用进行了积极的实践探索,并不断地摸索经验,寻求突破与提升。

 

实践

 

近年来,新罗区人大按照整合资源、突出重点、深化成效的原则,推动上下联动监督工作常态化、制度化。

一、逐级审议显威力

新罗区是龙岩市中心城区,一市一区的设置,决定了区政府的许多工作需要在市政府的主导下开展。如教育发展工作,中心城区义务教育阶段新增学生数逐年增长,教学班扩容需求量大,而教育扩容建设资金、规划、土地、消防、环评等相关体制机制尚未完全理顺,成为阻碍教育扩容进度的主要瓶颈。市、区两级人大常委会统一思想,就同一监督议题多次联动开展调研、执法检查、专题询问等活动,形成对策和建议,并根据两级政府职能职责分别提请市、区人大常委会审议,做好分级审议、分级跟踪督促整改。在市、区两级人大共同努力下,近年来大大缓解了中心城区入学难大班额现象。

二、层层跟踪求实效

九龙江是厦门、漳州、龙岩三市的母亲河,新罗区是九龙江的源头所在地。自20128月起,厦门、漳州、龙岩三市人大常委会持续联动开展九龙江水流域污染整治监督活动。由于养殖业污染涉及新罗区多数镇街,区人大常委会与市人大常委会在建立联动监督机制的同时,还向各镇人大主席团和街道人大工委发出《关于上下联动推进内河龙津河水质综合整治工作的通知》,要求镇街人大认真督查本级政府及相关部门做好市、区两级人大关于污染治理审议意见的跟踪落实工作。镇、街人大充分发挥了基层一线监督作用,适时组织人大代表有针对性地开展跟踪督查,帮助协调解决水污染整治中的实际问题,形成了三级联动的强大合力,有效推进九龙江水流域污染整治工作。

三、建议办理强推进

针对城市建设、交通、水利、环保等区本级自身难以解决的工作,区人大常委会注重发挥辖区市人大代表的作用,从市人大代表角度向市人代会提交建议,先后围绕中心城区饮用水安全、农贸市场建设、交通设施建设等民生热点问题,建言献策,把脉开方,并完善建议办理联动督办机制,推动一批民生工作得到有效解决。如,城区繁华路段九一北路的交通拥堵等问题严重影响百姓出行安全,区人大常委会连续三年以辖区市人大代表建议的形式,要求市政府加大对该路段整治力度。市、区人大常委会还通过开展集体视察、建议办理回头看、约见国家相关负责人等联动监督手段推动建议办理取得实效,使九一北路交通堵塞问题得到全面改善。

 

启示

 

一、合作平台,提质增效

上下联动监督从组织、实施到总结,整合了各级人大力量,延伸监督工作的深度和广度,有利于提高人大工作水平和效率;同时避免了多头组织、重复开展、加重基层负担

二、资源共享,优势互补

上级人大工作侧重于围绕中心,服务大局,能及时准确把握党委的核心意图和脉搏;而基层人大是最接地气的国家权力机关,是人民代表大会制度的神经末稍,拥有扎实的群众基础。上下联动监督能够根据实际情况落子布局,在监督内容、方法步骤上突出特色,有所侧重;能够将下级人大提出的在一定区域范围内有共性的观点形成上级人大的决议,引起各级党委政府的重视,推动问题解决;能够全面客观地反映实际,抓住问题的症结所在,提高调研报告和执法检查报告的质量和可信度。

三、凝聚合力,彰显活力

联动监督加强了上下级人大之间的互动交流,实现上情下达、下情上传,更好地推动人大工作贴近基层、贴近实际。同时又使基层人大充分感受到监督工作多了抓手、有了后盾,增强自信心,为基层人大工作注入鲜活动力,适应人大工作的新形势、新要求。

 

问题

 

新罗区人大常委会课题组召集全区20个镇(街)的人大主席(主任)和部分政府部门开展座谈,围绕如何加强基层人大上下联动监督工作进行深入了解。大家普遍认为,上下联动监督有助于发挥人大履职的综合优势。细化到具体需求方面,60%的基层人大实际需求是借助联动推动基层人大工作;85%的基层人大希望得到市、区人大的业务指导;以联动监督为契机反映基层意见的也有30%。关于对上下联动监督的建议,45%的基层人大认为要注重联动议题与基层工作的紧密程度,提高基层积极性;65%的基层人大提出上级人大应改变监督议题的指令性,在征求基层意见后再确定联动监督题目。

纵观市、区、镇(街)三级人大历年来开展联动监督的情况,大致存在以下几点问题:

一、联动意识不强

根据宪法、组织法规定,上下级人大及其常委会之间没有隶属关系,不存在领导与被领导的关系,但在工作中存在指导与被指导、监督与被监督的关系。部分人大同志对这种关系的特点和规律认识模糊,对上下联动监督的重要性和必要性没有概念,片面认为人大常委会只对本级人民代表大会负责,主动接受上级人大协调、指导、监督和主动对下级人大开展协调、指导、监督的意识淡薄,观念中的所谓联动只停留在联席会议和文件往来等。

二、上下联系不够

目前,多数地方尚未建立健全规范有序、行之有效、便于操作的上下级人大联系制度。偶发性、自发性的联系多;有计划、有组织的联系少;程序性的联系多,实质性的联系少。甚至存在上级人大频繁安排任务、下级人大无奈被动应付的现象,协调服务不给力,指导监督不到位。上下级人大部门之间交流不够,必然导致联动监督活动组织形式、运作过程不够规范,联动工作衔接不紧密,上下步调不一致,存在一些随意性和盲目性;对联动监督的结合点和着力点找不准、把握不好,后续的情况反馈和整改落实工作不到位,影响上下联动监督工作的积极性。

三、监督力量不足

人大上下联动监督是指上下级人大为维护公共利益,维护国家权益,依法联合对国家机关及其公职人员行使公共权力的行为实施检查、督导、纠正和惩戒的活动。而检查、督导、纠正和惩戒是政策性强、法律要求高的工作,纳入联动监督的议题往往涉及内容多,监督面广、难度大。联动监督力量不够有力,直接导致了监督能力的弱化,一定程度上影响了联动监督的成效。   

 

建议

 

习近平总书记指出:人大的监督是我国监督体系的重要组成部分,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。各级国家权力机关要担负起宪法和法律赋予的监督职责,推动人民代表大会制度与时俱进,健全权力运行制约和监督体系。因此,地方人大要深刻认识加强和改进上下级人大联动监督对于探索人大及其常委会行使职权以及自身建设的特点和规律,进一步做好新形势下的人大工作具有十分重要的意义,坚持以科学发展观为指导,推动上下联动监督工作开展常态化、制度化、实效化。

一、促规范,联动监督起来

1. 强化队伍建设。改变外行监督内行的状况,保障人才支持和组织力量。一是在联动监督前强化培训,组织研讨。围绕联动监督的目的、意义、涉及的法律法规和部门业务知识,按照缺什么补什么,用什么学什么的原则,由监督主体单位安排人员或请专家学者授课,通过学习培训和实践活动提高联动监督能力和水平,确保监督达到预期目标。二是在上下级人大干部之间以借调指导、跟班学习等形式进行短期互换,换位工作,换位思考,了解不同层级人大工作的规则和情况,熟悉不同层级人大工作的方法和规律,在开展联动监督时形成全方位、无障碍、无缝衔接的工作格局。三是可聘任常委会咨询专家组组成人员,参与常委会联动监督活动,提出专业意见和建议。要从总体规模、专业构成、人才遴选方面进行认真研究和准备,涵盖法治、财政、环保、农业等行业,弥补监督专业人才不足的问题。

2. 强化规范运作。一是程序合法。上下联动监督必须在严格遵循人大工作法定程序的前提下开展,在监督过程中要正确把握好关系和尺度,明确各自主体责任,分清工作职责,严格法律法规程序,谨防越权。需要共同配合才能解决的问题,要充分发挥各自职能,相互配合共同督促解决,谨防扯皮条,保证监督的公正性和有效性。二是议题精选。遵循从上下级人大共同关心的问题、下级人大反映的共性问题着手的原则,择一发力,带动其他。通常需要把握以下原则:一是关乎区域发展的大事。本行政区域内一个时期全局的工作,需要各级人大共同解决或由上级部门协调解决的人权、事权、财权等事宜。二是社会普遍关注、对社会影响较大、群众迫切要求解决的一些热点难点问题。三是需要督促整改的难事。针对一府两院落实人大常委会决议、决定和审议意见不到位的问题开展联动监督。四是监督对象属于垂直管理部门,或涉及被监督部门的专业性、业务性较强,或自身监督力量较薄弱导致监督工作难以开展的。三是制度规范。在实践中要善于发现和及时弥补联动监督制度的缺陷,使之不断完善。要建立联动沟通机制,明确联动监督的主体、议题、形式、内容、措施等,避免出现随意性、主观性,提高联动监督的实用性和可操作性。

3. 强化上下联系。要搞好联动结合,自上而下,自下而上。上级人大应定期到下级人大开展走访调研,了解下级人大工作中存在的困难问题和实际需求。上下级人大工作委员会之间应建立经常性的对口联系,确保工作联系常态化;定期召开专题会议,交流工作经验,碰撞出思想的火花。上下级人大可在每年年初进行对接沟通,相互通报工作思路和工作计划,寻求共同点和切入点,对准备开展联动监督的议题早谋划、早准备。注重上下级人大团结一心,做到部署同步、时间同步、要求同步、推进同步,确保不走过场、不做虚功,顺利推进

二、巧借力,联动监督起来

1. 发挥代表作用。地方人大均已实行邀请人大代表参与人大活动这一制度,代表也是联动监督活动的主体。是否充分尊重代表的主体地位,并盘活代表资源、发挥代表主体作用,是衡量联动监督能否取得实效的标准之一。《代表法》规定,代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。在建立各级人大代表联系制度的基础上,创新代表小组活动形式,实行各级代表混编,让上级代表下级代表,让党员代表普通代表,让机关代表农村代表,促进代表之间互动交流,提高代表小组活动质量,从而提高联动监督活动质量。

2. 实现向内聚力。科学引导,切实增进各级人大工作联合,实现向内聚力。通过召开片区交流会议、组织观摩学习等形式加强区域联合,促进基层人大之间互看、互学、互比,促进同级人大之间开展深层交流、互相学习借鉴。内力团结强大,有利于进一步拓展联动视角和领域,建立同级人大之间的活动纽带,深化相互之间的新型关系,把出发点、着眼点和落脚点统一到提高人大依法履职质量效率、促进改革发展和经济建设上。此外,要拓展社会公众有序参与人大联动监督工作的新途径。通过建立和完善公民代表旁听人大常委会会议制度、公民代表参与专题听证会制度,开设民情民意调查、代表履职等民意诉求平台,进一步增强人大工作的公开性和透明度,让社会各界更加关注、支持、配合人大上下联动监督工作,提高联动监督实效。

3. 实施横向借力。党内监督、行政监督、政协监督、舆论监督等尽管形式不同,但各自都起到了其他监督形式所不能替代的重要作用,要善于借智借力,确保进一步提升联动监督的效力。在开展联动监督时,要充分发挥好舆论监督作用,将监督事项、监督过程、监督结果通过媒体向社会公开,特别是对一些热点难点问题的联动监督,通过媒体的公开曝光,扩大监督影响,推动问题整改。还可通过建立与纪检、审计、公安、检察、法院等部门的联动机制,延伸联动监督平台。比如 开展关于对机关作风与行政效能方面议题的联动监督时,可与纪检监察部门建立联动机制;开展关于诉讼活动议题的联动监督时,可与检察机关建立联动机制。开展对政府财政预算审查的联动监督时,可充分借助审计部门力量,将人大监督的法律性与审计监督的专业性有机结合起来,提高联动监督能力。

三)重落实,联动监督起来

1. 打好组合拳。在联动监督中坚持数权并用,凸显力度。对一些重点难点问题,适时启用询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段,实现监督方式方法与监督实效的有机统一。如,解决联动监督中发现的重大问题可以把监督权与决定权结合起来,通过特定问题调查或作出决议、决定的方式加以落实;在联动监督中发现人大选举、任命的干部中有渎职等严重违法行为的,可以把监督权与人事任免权结合起来,给予撤职、罢免,使监督工作步步深入,力求联动监督效能的最大化。

2. 打好审议拳。健全联动监督审议意见的形成机制。联动监督结束后,要及时将获得的意见和建议进行归纳、整理、提炼,根据问题的责任主体进行分类汇总,形成高质量的意见建议材料,分别提请各级人大常委会审议。需要上级部门协调解决的意见建议材料可通过辖区各级人大代表以代表建议的形式逐级向上反映,或由上级人大常委会按照法定程序将代表建议转换形成审议意见交由政府研究处理,充分发挥好审议意见的效力。对落实人大常委会审议意见不重视、效果不明显的部门或单位,各级人大常委会要再次联动、再次审议,直到整改落实到位。

3. 打好督办拳。联动监督的目的是解决问题,上下级人大要将审议意见或代表建议办理作为人大监督的定向爆破器重点突破口,从细节入手,环环相扣,要会同联动部门共同做好后续跟踪督办工作,采取电话督办、集中督办、重点督办、现场督办、追踪督办等多种形式,共同督促相关工作得到落实。对一些纳入规划解决或跨年度解决的工作,要适时组织开展办理落实情况回头看活动,或借助媒体公开督办内容、办理进度等,形成社会舆论压力,倒逼问题得到解决,提升联动监督实效。

课题指导:邱健南

课题执笔:袁利娟 陈露燕

 

参考文献:

郑书强.浅论新时期如何推行上下级人大联动监督.南平人大网.2014725日。

关于区镇人大联动监督的实践与思考江苏人大网2016826日。